El siguiente articulo muestra en resumen de gasto público en las cuales se analiza su desarrollo durante los periodos de Ernesto Zedillo y Vicente Fox
Este trabajo fue desarrollado dentro de la materia de Seminario de Finanzas
Consideraciones sobre la Transparencia en el gasto Público en México
Una de las áreas del funcionamiento del gobierno es el presupuesto donde durante todo este tiempo se han venido introduciendo reformas para poder transparenta r el proceso en su conjunto.
La rigidez presupuestaria y la información incompleta fue la característica en el gobierno de Vicente Fox y Ernesto Zedillo.
El presupuesto como herramienta de política económica
El presupuesto es aquel que se origina de los recursos que el poder publico extrae de la sociedad (política fiscal) y decide su distribución (política financiera, gasto público); el presupuesto revela las prioridades del gobierno y su compromiso en preferencias gubernamentales, sin recurso no hay Estado.
El presupuesto tiene un gran peso macroeconómico pues su tamaño y ejercicio tiene impacto en el crecimiento económico del país, principalmente esta comprometido con la estabilidad económica. Contribuye con la microeconomía ya que el gasto influye en la distribución de ingresos y oportunidades como la educación, la salud y los servicios básicos.
El proceso Presupuestario
Se divide en la preparación y presentación por parte del poder ejecutivo, la revisión y aprobación del poder legislativo, la ejecución y la evaluación del mismo, este proceso no es lineal ya que este ciclo se da de manera simultánea.
El Ciclo Presupuestario
El ciclo presupuestario permite regular las políticas y los programas; que se basan en calendarios de los años fiscales, Los presupuestos anuales ofrece la ventaja de mayor precisión en las estimaciones, elimina sesiones especiales así como los constantes ajustes.
Cuando los recursos no son suficientes se genera competencia; el conflicto en torno al presupuesto tiene su lado positivo ya que permite generar acciones en torno al proceso. La competencia por lo recursos públicos se da entre regiones y clases sociales, así como grupos de interés y burocracias. La tensión se genera:
ü Entre el poder ejecutivo y legislativo
ü Poderes autónomos, el poder judicial y otros poderes
ü Entre la oficina central del presupuesto y las agencias y departamentos
ü Entre las agencias burocráticas
ü Entre los distintos comités del congreso
Y la competencia se expresa:
ü Entre proyectos y programas gubernamentales
ü Entre estrategias para el suministro o prestación de servicios
ü Entre los actores del presupuesto y representantes sociales y las oficinas públicas.
El sistema de planeación, programación y presupuestación en México supone una agencia gubernamental, revisa sus objetivos en base a los criterios de costos a partir de recursos legales, humanos y materiales.
Análisis de costos puede traducirse en un conjunto de proyectos gubernamentales sociales, económicos y políticos, para obtener un beneficio.
Presupuesto base cero, busca analizar demandas presupuestarias con programas y actividades que organizan un plan mas detallado de actividades.
Toda acción de gobierno federal en México esta sustentada en planes y programas específicos, respaldado por un programa para su ejercicio, la planeación esta fundamentada legalmente en la constitución y la Ley de planeación, en ellos se especifican los objetivos, prioridades y políticas de cada sector administrativo.
La programación del gasto es elaborado de acuerdo con las leyes del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico Federal, un instrumento fundamental también es el diseño de techos financieros donde se informa a las agencias el límite de gasto..
También se elabora un proyecto PEF, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y se elabora en base a los objetivos de los programas sectoriales y criterios generales de política económica.
Tomo VI
Es nuevo y presenta una novedad interesante en el Proyecto Presupuesto de Egresos de la Federación en el que se incluye un formato de evaluación socioeconómica bajo criterios de costo beneficio. El objetivo es mejorar el presupuesto proyectado del gobierno federal.
Los Catálogos
El gobierno clasifica los gastos con el objetivo de tener el control de los mismos.
Las fuentes de recurso del gobierno federal.
Ingresos del gobierno federal y entidades paraestatales
Dentro del ingreso neto total estimado, los componentes son:
ü Impuestos
ü Derechos
ü Aprovechamientos
ü Productos
ü Aportaciones al IMSS
ü Empresas descentralizadas
ü Deudas
Los usos de los recursos del sector público: Se dividen en gasto programable y no programable
Gasto No Programable: (Costo de la deuda)
Gasto Programable: Programas Federales (Año con año se modifican)
a) Poderes Judicial y Legislativo
b) Organismos descentralizados IFE, CNDH
c) Empresas del Sector Paraestatal y la Administración Pública Descentralizada.
Formas que utiliza el gobierno para ver el gasto:
ü ¿Quién gasta los recursos públicos?
ü ¿En qué se gastan esos recursos?
ü ¿Para qué se gastan y con que fines?
La evolución del gasto dentro de la economía
El incremento de los impuestos, es la única opción para incrementar los gastos sin que se traduzca en déficit.
Las acciones del gobierno federal en materia presupuestaria
En el aspecto macroeconómico ha conseguido mantener déficit aceptable y controlable.
En cuestión de Asignación de Recursos, se reorientó el gasto, principalmente en el ámbito social.
En la Operación del Gasto ahora todos los ciudadanos podemos saber los sueldos de los funcionarios a esto se le llama transparencia; que ahora existe La Ley de Transparencia.
Los Retos en Materia Presupuestaria
Los compromisos habituales, el servicio de la deuda (pagps), las participaciones, aportaciones, seguridad social, los otros poderes, el IFE y los contratos laborales.
Las herencias del milenio, Saldos de la crisis y el cambio en la estructura poblacional y requerimientos financieros del sector público.
En la actualidad la demanda de la sociedad, está por arriba de los recursos con los que cuenta el gobierno. Esto es una lucha constante en materia presupuestaria. En los primeros presupuestos del Presidente Vicente Fox, hizo falta un análisis profundo para realizar la proyección del presupuesto.
Las lógicas y costumbres en la operación del presupuesto
No hubo objetivos definidos por lo tanto no hay resultados.
No se tuvo transparencia, la vigilancia estuvo ausente, los malos manejos del presupuesto dan como resultados muchas deficiencias sin responsables
Los problemas de diseño e implementación de los sistemas de planeación y presupuestación en México.
La programación del gasto público federal, debe realizarse cada año como lo establece la “Ley de Presupuesto, contabilidad y Gasto Público Federal”, sin embargo no es tan simple llevarlo a cabo ya que el sistema nacional de planeación adolece de serias fallas para llegar a cubrir con todas sus expectativas como son las siguientes:
ü El SNPD (Sistema Nacional de Planeación Democrática) solo es un trámite a seguir para cumplir con tan solo una función legal, ya que este muestra aun líneas dictadas por el gobierno y con muy esporádicas de forma consultiva a la sociedad.
ü El PND (Plan Nacional de Desarrollo) no responde a su cometido ya que el poder estaba prácticamente centralizado en el PRI y por tanto este estaba acorde a sus necesidades mas no a las de la población.
ü Ley de planeación con un marco jurídico ineficaz ya que no se da cumplimiento debido a lo siguiente:
· El congreso de la Unión solo examina y opina sobre el PND
· La Secretaria de Egresos verifica los avances y el cumplimiento pero excluye a la SECODAM pero también es parte de las funciones de esta causando una disolución de responsabilidades
· No establece mecanismos para que la población participe en las actividades de evaluación ni sanciones a la misma autoridad derivado de que estas no se realicen.
· No se evalúan los impactos de las acciones gubernamentales
ü No existe una relación adecuada entre el PND y la asignación del gasto
ü No se conocen las metas ni los responsables de los programas.
ü No se discuten las políticas y la asignación de los recursos entre programas
Es importante considerar que un sistema de presupuestación facilitaría tanto la eficiencia y eficacia de las actividades gubernamentales, sin embargo para la atención correcta de las necesidades de desarrollo en nuestro país nunca ha sido posible llevarlo a cabo, esto derivado de que las normas están enfocadas generalmente al gasto público y no al ahorro o la misma rentabilidad de los recursos.
Parte de la filosofía del sistema presupuestario era también gastar menos pero jamás se dieron a la tarea de gastar mejor, por lo que solo consistía en adicional a en el presupuesto un monto equivalente en términos reales de los ingresos anuales, adicionar calculo de inflación restando proyectos pendientes, aplicaciones extraordinarias y proyectos nuevos.
La reforma presupuestaria del gobierno de Ernesto Zedillo
En el Plan Nacional de Desarrollo dentro del periodo de Ernesto Zedillo determino una necesidad de desarrollar criterios de disciplina fiscal y ejercicio eficiente del gasto público lo cual demando una reforma en el sistema presupuestario. Esta reforma se enfocaba en dos partes importantes de la cual la primera de ellas estaba orientada en elevar la eficiencia y eficacia del uso del gasto público, y la segunda se situaban la transparencia y la rendición de cuentas
Dicha reforma presupuestaria estaba dividida en dos ejes fundamentales los cuales eran la NEP (Nueva Estructura Programática) y la SED (Sistema de Evaluación del desempeño).
Por lo que correspondía a la NEP, sus objetivos se centraba prácticamente en:
ü Vincular y registrar las asignaciones de presupuesto a los múltiples programas y proyectos, conociendo así los montos asignados a cada uno de ellos.
ü Relacionar el gasto público con resultados.
ü Facilitar el diseño y seguimiento de los planes.
Pese a lo anterior la NEP reconoció que su esfuerzo aun era insuficiente sin embargo se decían que este era un comienzo de una transformación de la administración pública. Por lo que correspondía a la SED, sus objetivos se centraba prácticamente en:
ü Medir el costo, la calidad y el impacto social
ü Evaluar el desempeño y resultados de las agencias
ü Honestidad en el uso de los recursos
Sin embargo su éxito dependía de modificaciones en el conjunto de incentivos que regulan las lógicas del gasto público.
Ahora bien la implementación de dicha reforma presupuestaria tenía retrasos debido a lo siguiente:
ü La falta de voluntad política
ü La resistencia por las áreas más afectadas por dicha reforma.
ü El sistema nacional de planeación democrática seguía siendo el mismo
ü Los sistemas de valuación y control no eran competentes ni eficaces.
ü Las reformas NEP y SED no se ligaban claramente con la transparencia y los mejores resultados
La Reforma Presupuestaria foxista
Fox impulsaba dos iniciativas de ley las cuales eran la Reforma de carácter fiscal y la reforma en el proceso presupuestario. Esta propuesta se llamaba “Hacienda Pública Distributiva”
La reforma fiscal distributiva que el gobierno de Vicente Fox planteaba era la de crear impuestos y derechos ecológicos (ISAN no dirigido a su precio), eliminar el impuesto de dividendos a las empresas, introducir un presupuesto multi-anual para proyectos de inversión, "endurecer" la supervisión a las instituciones financieras y prever nuevas figuras de sociedades de inversión, cuyo objeto sea la inversión de fondos de pensiones y jubilaciones privadas de los fondos de las sub-cuentas de ahorro para el retiro de los trabajadores afiliados al ISSSTE y de las aportaciones a fondos de ahorro personal buscando mayores derechos a los pensionados de las AFORES.
Asimismo se contempla la creación de nuevas leyes de IVA (15%) e ISR (32% tanto físicas como morales) porque, argumentaba que los cambios financieros y presupuestales "no podrán detonar el crecimiento económico del país en la medida en que persistan los desequilibrios fiscales y la absorción de un porcentaje muy alto del total de recursos financieros por parte del sector público".
La parte fiscal de la iniciativa, centrada en la idea de homologar el IVA, fue ampliamente rechazada por la opinión pública. En la primera de las numerosas entregas de Economía Moral dedicadas al tema, llegaron a la conclusión de que la reforma fiscal oficial perjudicaría inevitablemente a la mayoría de los pobres y a toda la clase media, aún suponiendo que los mecanismos de compensación para los pobres extremos y asalariados formales funcionasen. Además de que el gobierno carecía (y sigue careciendo) de un padrón de pobres extremos, por lo cual no podría operar adecuadamente el mecanismo de compensación en efectivo que para ellos.
A efecto de poder fortalecer y apoyar las reformas al marco jurídico fue necesario establecer modificaciones en la regulación económica y principalmente en el déficit público.
También el ejecutivo propuso nuevas bases para la elaboración del presupuesto las cuales buscaban facilitar la toma de decisiones, sin embargo estas adolecían de un exceso de información tanto administrativa, económica y funcional.
Las ventajas de la transparencia
Un esquema de procesos presupuestarios cerrados, gastos imprevistos, sistemas débiles de contabilidad y auditoria, son signos de falta de transparencia y de una débil rendición de cuentas. Por ello es que la transparencia se vuelve un aspecto clave de la gobernabilidad ya que las decisiones y operaciones de este deben ser hechas en forma abierta y publica para propiciar la activa participación de los grupos que son afectados por ellas. Así se obliga de cierta forma que la información sea revisada y analizada, de lo contrario esta será inefectiva e intrascendente. Se sustenta que la sociedad tiene el derecho de tener información sobre el presupuesto. Algunas de las razones que respaldan lo dicho son:
ü La transparencia da la oportunidad de incorporar las preferencias de los grupos sociales afectados y de mejorar decisiones presupuestarias;
ü La transparencia permite que la responsabilidad sea atribuible a los gobiernos por el hecho de que informen cuentas de esta forma podrán mejorar sus capacidades de revisión y control, sus objetivos generales de gasto y endeudamiento, sus lógicas de asignación de recursos y sus formas de ejercicio. También se reducen las posibilidades de actuaciones contrarias a la ley o los programas, así como el oportunismo y la corrupción.
ü La transparencia en el sector público contribuye a mejorar la confianza en el gobierno tanto del pueblo como del extranjero y puede así motivar la inversión extranjera;
ü La transparencia exhibe las debilidades de los gobiernos por lo que facilita y obliga que se de la adopción de las reformas necesarias.
La información exige que sus lectores estén listos y preparados para usarla adecuadamente, ya que la transparencia sólo se cristaliza en la medida en la que el poder legislativo y los sectores sociales tiene la posibilidad de participar y enriquecer el debate sobre las políticas y la distribución de los recursos.
Transparencia y márgenes de maniobra
El gobierno tiene un compromiso de buscar un equilibrio fiscal, pero al mismo tiempo tenemos la debilidad estructural del gobierno mexicano para recaudar impuestos esto explica otra característica del presupuesto con la que habrá que vivir por un tiempo: los márgenes de maniobra para reasignar recursos son muy estrechos.
Es importante que se busque la forma en que se pueden priorizar los gastos de forma congruente hacia las áreas que mejor reflejan la voluntad de la sociedad y que tienen mayor rentabilidad social.
El gobierno no debe olvidar que aun presenta carencias en la información que presenta por lo tanto la transparencia aun resulta ineficiente, ineficaz, injusta e inequitativa ya que no facilita el análisis del gasto y la evaluación de las políticas, y cualquier reasignación, por atractiva que parezca desde la perspectiva política, puede estar alejado de las preferencias sociales.
Los márgenes de maniobra para la reasignación presupuestaria en México
Los ingresos que obtiene el gobierno están englobados dentro de las contribuciones (impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos), el presupuesto revela la forma como el gobierno le devuelve a la sociedad estos recursos que le fueron sustraídos; además de ser la herramienta de política económica más importante del gobierno, refleja lo que este último asume como prioridades sociales, económicas y políticas.
“Hace 20 años, Aaron Wildavsky mostraba en su clásico estudio sobre presupuestos, que los gobiernos tenían comprometidos entre el 85 y 95 por ciento de los recursos públicos antes de comenzar la elaboración anual del presupuesto. El caso de México aun hoy día no desmiente al profesor Wildavsky.”
El Presupuesto de Egresos de la Federación esta integrado principalmente por: el llamado gasto prioritario (incluye el programa de Medicinas y Alimentos del PAC, los programas de combate a la pobreza extrema, y la construcción y mantenimiento de obras hidráulicas), El gasto atado (Vale la pena distinguir los tipos de compromisos: lo hay con el pasado (legales), particularmente deuda y contratos (laborales y de inversión); los hay legales, que establecen una obligación de gasto (como las participaciones); y los hay políticos, es decir gasto que no es claramente prioritario, que puede significar ineficiencias o generar iniquidades), además de esto seria importante analizar los gastos personales de nuestros representantes, veríamos una importante fuga de los ingresos obtenidos. Con esto nuestro margen de maniobra es aprovechado año con año para reasignar el gasto (lo cual no es fácil) en forma incremental cuando lo permite el nivel agregado del gasto (el déficit y el peso del costo financiero de la deuda).
Los arreglos institucionales que pueden mejorar la calidad de la información para priorizar en forma más efectiva es una pieza clave para la reasignación del gasto. Mencionamos cinco elementos que facilitan esta tarea:
La creación de mecanismos que revelen las preferencias de la población;
Es esencial por que incorpora a los beneficiarios del gasto público, lo difícil de esto es traducir estas preferencias en gasto y programas jerarquizados.
La transparencia en las lógicas de la distribución de los recursos;
Se a tenido un avance en la transparencia del gasto publico, sin embargo aun falta pulirlo mas ya que la información presentada aun tiene carencias ya que falta claridad y oportunidad así como la calidad para que facilite la toma de decisiones. En las lógicas de distribución es esencial para determinar su congruencia con la jerarquización del gasto y así valorar su eficiencia.
El análisis y evaluación de las políticas y los programas;
Aquí entra la reasignación de recursos y vemos la importancia de conocer los impactos registrados de los programas de lo contrario se toman decisiones a ciegas. La reforma presupuestaria en curso presenta varios elementos alentadores como son los indicadores de desempeño y los indicadores de gestión.
Sin embargo la elaboración y análisis de políticas es aun incipiente ya que el presupuesto se elabora sumando la inflación esperada, se descuenta el monto de proyectos que van a concluir y se agregas los requerimientos de los nuevos proyectos (aquí es importante tener habilidad de negociar y la cercanía con el presidente y altos funcionarios de la SHCP como se viene haciendo ya desde hace varios años). Y en contraparte vemos en este sistema que tiene una virtud que es el control sobre el nivel del gasto público ya que este control esta centralizado en una sola dependencia que es la SHCP. Uno de los retos que tiene la reforma es flexibilizar el sistema y orientarlo hacia los resultados y la eficiencia al tiempo de mantener el control integral sobre el déficit.
Se propone una clasificación más precisa e informativa del gasto en un marco regulatorio simplificado. Algunas de las características son la eficacia (alcanzar los resultados deseados) y la eficiencia (lograrlo al menor costo posible), sin perder el control sobre los límites de gasto.
El gobierno de México esta tomando acciones las cuales se pueden considerar como sus primeros pasos en el sentido de mejorar la calidad del gasto, no obstante no debe dejar a un lado los elementos fundamentales que trascienden en el entorno del poder ya que el principal problema se encuentra en la información que no tiene una parametrización adecuada, clara y precisa para lograr una correcta decisión.
Los mecanismos para penalizar o premiar a los responsables de la asignación y operación del gasto;
Es importante que las personas encargadas de la adecuada asignación de recursos sean incentivadas positiva o negativamente para favorecer un manejo orientado a resultados.
También es necesario crear un diseño que facilite la identificación del responsable de la asignación de dichos recursos, pues en el contexto urgente hasta el día de hoy nadie resulta responsable cuando las cosas salen mal.
Así también se requiere una reglamentación sencilla y fácil de cumplir ya una cultura de apego a normas de los ejecutores del gasto que por ende tendrán que ser personal altamente capacitado.
La descentralización de la toma de decisiones sobre el gasto.
Se dice que la mejor forma de mejorar la priorización del gasto es por medio de la descentralización de las decisiones sobre el gasto la condición para que la descentralización mejore es que existan localmente los arreglos institucionales para una rendición de cuentas sobre resultados de políticas y programas. Se puede pensar en un rediseño del sistema para que las relaciones intergubernamentales involucren responsabilidades y facultades así como capacidades y recursos.
